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超亿元证券行政处罚案被法院撤销案——先充分调查取证而后才能行政处罚

2018-09-26 15:23:21 中兆律师事务所 阅读

 

2018年7月17日,北京市高级人民法院依法公开宣判苏嘉鸿诉中国证监会对其作出的行政处罚和行政复议决定上诉案,以事实不清、程序违法为由终审判决撤销被诉行政处罚决定和行政复议决定,一并撤销北京市中级人民法院的一审判决。

中国证监会认为苏嘉鸿涉嫌内幕交易,决定对其进行立案调查,并对威华股份及相关人员进行了检查、调查。经核查,中国证监会认为苏嘉鸿在内幕信息公开前与内幕信息知情人员殷卫国联络、接触,相关交易行为明显异常,且其没有提供充分、有说服力的理由排除其涉案交易行为系利用内幕信息,违反了《证券法》第七十三条、第七十六条第一款的规定,构成《证券法》第二百零二条所述内幕交易行为。中国证监会作出〔2016〕56号行政处罚决定:没收苏嘉鸿违法所得65,376,232.64元,并处以65,376,232.64元罚款。苏嘉鸿不服被诉处罚决定,向中国证监会申请行政复议。中国证监会经审查作出〔2017〕63号行政复议决定,决定维持被诉处罚决定。苏嘉鸿对此不服,向法院提起行政诉讼。北京市第一中级人民法院作出(2017)京01行初570号行政判决,驳回了苏嘉鸿的诉讼请求。苏嘉鸿仍不服,上诉至北京市高级人民法院,北京市高级人民法院经审理,最终撤销了撤销被诉行政处罚决定和行政复议决定,一并撤销一审判决。

北京市高级人民法院在二审判决书中对“涉案事项是否为内幕信息的问题”、“中国证监会认定殷卫国为内幕信息知情人是否事实清楚的问题”、“关于中国证监会认定苏嘉鸿构成内容部交易是否正确的问题”、“关于被诉行政处罚决定对违法所得认定是否争取的问题”、“关于本案涉及的行政程序和一审程序合法性问题”等五个争议的焦点问题进行了充分的论证说理。值得关注的是,该案被撤销的重要原因之一是证监会在作出行政处罚违反了证券行政调查的规则和要求。而“先调查取证,后作出认定和处理,是行政执法的基本原则”是二审判决书强调的要点之一。

苏嘉鸿在上诉时提出,中国证监会在调查过程中,并未找到殷卫国,核实清楚殷卫国的身份信息,也未对殷卫国的情况展开调查,认定殷卫国属于内幕信息知情人事实不清,法律依据不明。中国证监会认为,其已穷尽各种手段调查收集证据,而且即使找到了相关人员,其不配合调查的情况也很常见,虽然作为涉案人员的殷卫国一直未被找到,但其他涉案人员询问笔录以及有关会议记录证明,殷卫国实际参与了资产注入事项的形成过程并知悉铜矿收购事项,为内幕信息知情人。

对此,法院认为,先调查取证,后作出认定和处理,是行政执法的基本原则。证监会认定苏嘉鸿从事法律所禁止的内幕交易,其中殷卫国为内幕信息知情人是关键的事实基础,应当做到证据扎实充分。按照行政处罚调查收集证据的法定要求,证监会在认定这一关键事实的时候,应遵循全面、客观、公正的原则调查收集有关证明殷卫国为内幕信息知情人的证据,既调查收集有关“物”的证据,比如相关会议记录,又调查收集有关“人”的证据,比如涉案的利害关系人,在调查收集有关“人”的证据的时候,既要向知道殷卫国是否参与内幕信息形成的其他人调查收集证据,也要向直接当事方的殷卫国调查收集证据,以确保调查的全面性;既需要向内幕信息其他知情人调查了解内幕信息知情人范围以及殷卫国是否属于内幕信息知情人,也需要直接向殷卫国本人调查了解其在内幕信息形成和发展乃至传递过程中的情况,通过证据相互印证并排除矛盾来确保据以定案事实的客观性;在认定殷卫国为内幕信息知情人且苏嘉鸿对此提出异议的情况下,既需要让殷卫国参与调查程序并陈述其所知晓的事实,还需要将该调查程序和方式以殷卫国以及受该认定影响的其他利害关系人看得见的方式展示出来,通过公开公平的程序确保调查的公正性。

简而言之,中国证监会认定殷卫国为内幕信息知情人,除了相关会议记录以及其他相关人员的证人证言外,还必须向殷卫国本人进行调查询问,除非穷尽调查手段而客观上无法向殷卫国本人进行调查了解。这就是说,虽然有关会议记录和其他涉案人员询问笔录均显示殷卫国为内幕信息知情人,中国证监会还应当向作为直接当事人的殷卫国进行调查了解,除非穷尽调查手段仍存在客观上无法调查的情况。至于调查的手段,一般情况下是向当事人发送调查或询问通知书,具体方式可以由中国证监会裁量;至于通知的方式,按照法律的规定和日常生活经验,可以在当事人的住所地、经常居住地或户籍所在地以及当事人的工作场所等地方向当事人进行送达,也可以根据实际情况使用电话、传真等便捷方式通知当事人接受调查或询问,并做好相应的证据留存工作。

本案中,中国证监会认为需要向殷卫国进行直接调查了解,实际上也为寻找殷卫国接受调查采取了一定的实际行动,比如通过电话方式联系殷卫国,还试图到殷卫国可能从业的单位进行调查了解,但证监会的这些努力尚不构成穷尽调查方法和手段,也不能根据这些努力得出客观上存在无法向殷卫国进行调查了解的情况。这是因为,中国证监会寻找殷卫国的相关场所,只是殷卫国可能从业的单位,并不是确定的实际可以通知到殷卫国的地址,而且看不出中国证监会曾到殷卫国住所地、经常居住地或户籍所在地等地方进行必要的调查了解。即使是便捷通知方式,在案证据显示,中国证监会联系殷卫国的方式也并不全面,电话联络中遗漏掉了“1392091XXX9”号码,且遗漏掉的该号码恰恰是苏嘉鸿接受询问时强调的殷卫国联系方式,也是中国证监会调查人员重点询问的殷卫国联系方式,更是中国证监会认定苏嘉鸿与殷卫国存在数十次电话和短信联络的手机号码。

执法中存在的上述疏漏,说明证监会对殷卫国的调查询问并没有穷尽必要的调查方式和手段,直接导致其认定殷卫国为内幕信息知情人的证据,因未向本人调查了解而不全面、因其他证据未能与本人陈述相互印证并排除矛盾而导致事实在客观性上存疑、因未让当事人本人参与内幕信息知情人的认定并将该过程以当事人看得见的方式展示出来而使得公正性打了折扣。据此,法院确认中国证监会在认定殷卫国为内幕信息知情人时未尽到全面、客观、公正的法定调查义务,中国证监会认定殷卫国为内幕信息知情人事实不清、证据不足。苏嘉鸿对该问题的主张成立,法院予以支持。

北京市高级人民法院提示:行政程序启动后,调查收集证据并在证据基础上认定事实,是行政机关负有的法定义务。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定,在行政处罚一般程序中,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据。结合行政执法实践,该规定的理解主要包含以下几层含义:

一是行政机关调查收集证据必须全面,在内容上既包括对相对人有利的证据,也包括对相对人不利的证据,在范围上既要向涉嫌违法的相对人进行调查,也要向了解案件事实的直接当事人和利害关系人进行调查,特别是案件涉及的直接当事方,是案件事实的直接经历者,也是权利攸关方,理当成为行政调查不可或缺的对象。

二是行政机关调查收集证据必须客观,避免主观随意性,遵循证据相互印证的规则,将调查来的直接证据和间接证据、直接当事方证言与其他了解案情的证人证言相互比对,提升据以认定事实的客观性。

三是行政机关调查收集证据必须公正,即调查收集证据不存在偏私或武断,不仅要做到调查手段和程序合法,还应当以当事人看得见的方式实现全面客观调查收集证据的目标。

上述三个方面是行政处罚一般程序中调查收集证据的原则要求,并不排除行政机关在具体调查收集证据方法、时机和手段上享有一定的裁量空间,只要裁量没有超出必要限度,法院在审查行政处罚合法性时应当予以尊重。但是本案中,对于中国证监会认为是否向殷卫国本人进行调查了解属于其执法裁量范围的主张,法院认为,殷卫国系中国证监会认定的内幕信息知情人,在认定苏嘉鸿内幕交易中起着关键的“联接点”作用,依法应当纳入调查范围,中国证监会在开展调查的方式、程序和手段上存在一定的裁量空间,但在是否对殷卫国进行调查了解的问题上不存在裁量的空间,因此对中国证监会的该项主张,法院不予采纳。法院认为,这是一个基于假设的主张,本身不足为据。而且,进一步来说,中国证监会在调查过程中所需要做的是把法定调查义务履行到位,对应当开展调查的当事人穷尽调查方式和手段,无论如何,法定调查义务的履行都不是以被调查人配合为前提的,更不能以被调查人可能不配合调查为由怠于履行法定调查职责。因此,对中国证监会的该项意见,法院不予采纳。最终,北京市高级人民法院终审判决:撤销一审判决,撤销被诉处罚决定和被诉复议决定。

 

案件和裁判信息来源于京法网事

 

 

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